Laganefnd

Eins og kunnugt er hefur iðulega borið á góma, að rétt væri að auka hlutdeild kjósenda við lagasetningu með ákvæðum um rétt tiltekins fjölda þeirra, eða tiltekins fjölda þingmanna, til þess að krefjast þess að mál yrðu lögð undir þjóðaratkvæðagreiðslu. Samskonar umræða fer fram víða um lönd með mismunandi styrk. Fyrir nokkrum misserum birti hið virta enska tímarit The Economist mjög ítarlega úttekt á kostum og göllum aukins beins lýðræðis og Morgunblaðið lét þýða úttektina og birti í heilu lagi sem blaðauka.

Ekki þarf að minna þingmenn sérstaklega á það, að frá því í aðdraganda forsetakosninga 1996, og raunar á næstu árum þar á undan, hefur öðruhverju hafist umræða um núverandi 26. gr. stjórnarskrár lýðveldisins. Hafa a.m.k. tveir virtir lögfræðingar fjallað um 26. gr., og þó fleira, í ítarlegum fræðiritgerðum á síðustu árum og komist að mjög mismunandi niðurstöðum .

Eins og kunnugt er, hljóðar núverandi 26. stjórnarskrár svo: "Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu."

Í því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar er lagt til, að við 26. gr. bætist ný málsgrein: "Fimmtungur kosningarbærra manna í landinu getur krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt. Krafan, studd undirskriftum fimmtungs kosningarbærra manna, skal berast forseta lýðveldisins eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrumvarps á Alþingi. Undirskriftasöfnun og krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu frestar ekki gildistöku laga. Efnt skal til þjóðaratkvæðagreiðslu eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfunnar. Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að ávallt greiði fimmtungur kosningarbærra manna at kvæði gegn gildi laganna. Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, m.a. um kynningu á lögunum sem greiða skal atkvæði um, skulu settar í lög."

Hér virðist lagt til, að krafa fimmtungs kosningarbærra manna verði einhverskonar jafngildi synjunarvalds forseta samkvæmt núverandi 26. gr. Á frumvarpinu eru mjög miklir annmarkar. Fyrst er að nefna, að ekki er í texta greinarinnar tekið skýrlega fram, hvað þýðingu það hafi að meirihluti þeirra sem taka þátt í atkvæðagreiðslu sé andstæður lögunum, sem tóku gildi á venjulegan hátt. Sennilega er rétt að skilja frumvarpið þannig, að greiði meirihlutinn, fenginn með ákvæðum greinarinnar, atkvæði gegn lögunum, falli þau úr gildi. Þetta er þó alls ekki ljóst.

Ágreiningur þeirra, sem fjallað hafa um 26. gr., lýtur m.a. að því, hvernig beri að skýra greinina. Þýðir hún, að forseti fari þar með vald sitt óháð ákvæðum 13. gr. um að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt, eða er sjálft framkvæmdavaldið eftir sem áður í höndum ráðherra. Að þessu er vikið hér vegna fyrirmæla frumvarpsgreinarinnar um, að undirskriftir kjósenda skuli berast forseta lýðveldisins og að skilja má greinina þannig, að forseti lýðveldisins skuli úrskurða um lögmæti kröfunnar. Ekki verður séð, að slíkt ákvæði verði tekið inn í stjórnarskrá án þess að einnig sé sérstaklega hugað að stöðu forseta að öðru leyti.

Ákvæði núgildandi 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur þótt afar óskýrt, eins og fram kemur í áðurnefndum ritgerðum fræðimanna. Laganefnd LMFÍ telur síst þörf á auka á lagaflækjur við skýringu þeirrar greinar.

Ýmsir laganefndarmenn eru mjög fylgjandi því, að kannað verði hvort ekki sé rétt að auka hlut almennra borgara beinlínis í lagasetningu, m.a. með þjóðaratkvæðagreiðslum. Lögfesting slíkra reglna mundi óhjákvæmilega fela í sér verulega breytingu á stjórnskipun lýðveldisins. Til þess að það verði gert, þarf mjög vandaðan undirbúning. Nægir í því sambandi ekki, að einstakir þingmenn finni áhuga sínum á efninu útrás í lagafrumvarpi um breytingu á einu tilteknu ákvæði stjórnarskrárinnar.

Vafalaust yrði það stjórnarskránni sjálfri til framdráttar, að skýrar yrði kveðið á um synjunarvald forseta í stjórnarskrá en nú er gert í 26. gr., vilji stjórnarskrárgjafinn halda í það fyrirkomulag að einhverju leyti.

Frumvarp á þingskjali 133 er fjarri því að uppfylla kröfur, sem gera verður til tillagna um veigamiklar breytingar á stjórnskipan lýðveldisins og mælir laganefnd eindregið gegn samþykkt frumvarpsins.