18.10.2012

Umsögn laganefndar LMFÍ varðandi tillögur Stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnskipunarlaga

Stjórn Lögmannafélags Íslands kallaði fyrr á þessu ári eftir áliti laganefndar félagsins varðandi tillögur Stjórnarlagaráðs að frumvarpi til stjórnskipunarlaga. Laganefnd hefur nú skilað umsögn sinni og hér er að finna athugasemdir hennar við einstakar greinar.  

II. Mannréttindi og náttúra
6. gr.
Hér er orðalagi ákvæðisins breytt úr „Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis...“ í „Öll erum við jöfn fyrir lögum og skulum njóta mannréttinda án mismununar, svo sem vegna kynferðis...“. Ekki er að sjá sérstakan rökstuðning fyrir breytingunni í greinargerð Stjórnlagaráðs, nema að orðalagið sé í samræmi við alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Notkun orðsins „við“ virðist óskýr og bendir til þess að einhverjir, annað hvort einstaklingar eða lögaðilar, geti staðið utan verndar ákvæðisinis, t.d. er orðið „við“ eingöngu notað um einstaklinga sem byggja Ísland í aðfararorðum frumvarpsins.  Þessa breytingu mætti skýra betur, ef þörf er á henni yfir höfuð.

Í 6. gr. frumvarpsins hefur verið bætt við þá upptalningu sem kemur fram í samsvarandi ákvæði stjórnarskrár, þ.e. 65. gr. Bætt er inn í 6. gr. ákvæði um vernd gegn mismunun á grundvelli tungumáls. Í greinargerð Stjórnlagaráðs segir að ráðið líti ekki svo á að viðbótin réttlæti kröfu um kennslu á eigin tungumáli í skólum eða vinnustöðum landsins. Samkvæmt orðanna hljóðan má þó velta því upp hvort ákvæðið svo breytt myndi geta leitt til aukinna skyldna hins opinbera til þess að veita upplýsingar eða þjónustu á öðru tungumáli en íslensku. Þá vekur orðalag ákvæðisins óneitanlega upp spurningar um hvort óheimilt yrði samkvæmt því að láta íslenskukunnáttu eða kunnáttu í tilteknu öðru tungumáli vera ráðandi þátt við ráðningu í starf, svo dæmi sé tekið. Ef sá skýringarkostur yrði ofan á gæti ákvæðið haft óheppileg áhrif á möguleika vinnuveitenda til að ráða fólk í störf þar sem æskilegt eða nauðsynlegt er að viðkomandi tali tiltekið tungumál. Raunar má einnig velta upp þeirri spurningu hvort ákvæðið, sé það skýrt bókstaflegri skýringu, geti einnig haft þau áhrif að vinnuveitendum verði óheimilt að gera kröfu um að umsækjendur um tiltekið starf séu „vel máli farnir“ eða „séu vel ritfærir“ á íslenska tungu, þar sem með því væri skertur réttur þeirra sem verr eru staddir við beitingu tungumálsins. Hvað sem framangreindu líður verður að telja að ákvæðið þarfnist frekari skýringar.
Einnig er bætt inn í  greinina ákvæði um vernd gegn mismunun á grundvelli aldurs. Á grundvelli orðanna hljóðan má einnig velta því upp hvort ákvæðið í breyttri mynd takmarki heimildir löggjafans til að binda tiltekin aldursviðmið í lög, sbr. t.d. hæfisskilyrði til að hljóta tiltekin embætti.
Þá er bætt inn í ákvæðið vísan til búsetu.  Í ýmsum mikilvægum lögum er mismunandi meðferð byggð á búsetu, þar mætti nefna lög um tekjuskatt, lög um gjaldeyrismál o.fl.  Verði bannað að líta til búsetu sem málefnalegs sjónarmiðs við meðferð aðila í ýmsum tilfellum þá er það til þess fallið að hafa töluverðar breytingar í för með sér.
Að sama skapi er ekki að fullu ljóst hvaða afleiðingar aðrar viðbætur við ákvæðið hafa.

7. gr.
Að því er varðar ákvæði um réttinn til lífs telur Laganefnd tilgang ákvæðisins óljósan og að einkum þurfa að staldra við ummæli í greinargerð með frumvarpinu um skuldbindingu hins opinbera til að draga úr ungbarnadauða og auka lífslíkur einstaklinga. Nefndin telur þessi ummæli leiða til þess að óskýrt er hverjar skyldur hins opinbera eru að þessu leyti. Hér þarf einnig að huga að samspili ákvæðisins við ákvæði  8. gr. frumvarpsins.
Einnig telur Laganefnd rétt að benda á að í athugasemdum með frumvarpinu segir m.a. að ákvæðið leggi bann við að taka menn af lífi. Í 29. gr. frumvarpsins er hins vegar sérstök  regla um að í lögum megi aldrei mæla fyrir um dauðarefsingu. Ákvæðið þarnast því frekari skýringar.

8. gr.
Orðalag fyrri málsliðar ákvæðisins virðist geta leitt til þess að skyldur verði lagðar á íslenska ríkið.  Hins vegar er ekki ljóst, og líklega breytilegt, hvað tryggja skal, þ.e. hvað felst í „mannlegri reisn“.  
Seinni málsliður ákvæðisins virðist  mynda ákveðin tengsl við jafnréttisákvæði 6. gr. Í greinargerð segir að þegar talað er um að vernda margbreytileika mannlífs sé átt við að „við túlkun stjórnarskrár skuli ávallt skýra ákvæði gegn mismunun með víðtækri túlkun“. Að mati Laganefndar er orðalag skýringanna óskýrt að þessu leyti enda virðist og umfjöllunin eiga  betur við í umfjöllun 6. gr. Má því velta fyrir sér hvort ákvæði 6. gr. tryggi þau réttindi sem 2. mgr. 8. gr. er ætlað að vernda.

9. gr.
Með ákvæðinu virðist vera ætlað að lögfesta svonefnda „drittwirkung“ framkvæmd. Nokkurs mis-ræmis gætir þó  í greinargerð þar sem vísað er til þess að íslenskir dómstólar beiti nú þegar kenningu um óbein einkaréttarleg áhrif mannréttindaákvæða í framkvæmd en síðar er vísað til þess að réttar-óvissa ríki. Að mati Laganefndar þarf að skoða nánar samspil ákvæðisins við Mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) og hvort ákvæðið bindi hendur dómstóla til að þróa umrædda réttarvernd í takt við tíðaranda sem þó virðist vera tilgangur ákvæðisins.

10. gr.
Samkvæmt athugasemdum með 10. gr. frumvarpsins er ákvæðinu ætlað að vera nánari útfærsla á réttinum til að lifa með reisn. Í ákvæðinu er sérstaklega vísað til kynferðis¬ofbeldis. Þó er í athugasemdunum fjallað um dóma Mannréttinda¬dómstóls Evrópu um vernd gegn kynbundnu ofbeldi, sem telja verður víðtækara hugtak en kynferðisofbeldi. Þá verður að hafa í huga að heimilisofbeldi hefur ýmsar birtingarmyndir vegna mismunandi fjöl¬skyldu¬gerðar og er því ekki alltaf um kynferðis- eða kynbundið ofbeldi að ræða. Þá má einnig velta því upp að óskýrt er hvort ákvæðið leggi frekari skyldur á hið opinbera en nú er mælt fyrir um í lögum um vernd gegn ofbeldi, s.s. bótarétt. Greinin þarfnast frekari skýringa.

11. gr.
Samkvæmt skýringum Stjórnlagaráðs er ekki ætlunin að gera efnislegar breytingar á inntaki ákvæðisins, þ.e. friðhelgi einkalífs. Allt að einu er orðalagi ákvæðisins breytt. Laganefnd telur hins vegar óheppilegt að breyta orðalagi ákvæðsins ef ekki stendur til að breyta inntaki þeirra réttinda sem því er ætlað að tryggja. Hið minnsta kallar breytingar á orðalagi á fyllri skýringar.
Orðin „skal tryggð“ í fyrsta málslið virðast leggja jákvæða skyldu á ríkisvaldið.  Óljóst er hvernig ríkið skal bregðast við og hvaða afleiðingar það hefur ef ríkisvaldinu tekst ekki að tryggja þau réttindi sem kveðið er á um.
 
12. gr.
Laganefnd telur ástæðu til að staldra við orðalag 3. mgr. sem er afar víðtækt. Nefndinni er til efs að ávallt sé  hægt að tryggja barni rétt til að tjá sig „í öllum málum sem það varðar“ og bendir á að t.d.  Í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna sætir þessi réttur vissum takmörkunum. Ákvæðið þarnast því skýringa.

13. gr.
Bætt hefur verið inn ákvæðið 2. mgr. sem segir „Eignaréttinum fylgja skyldur, svo og takmarkanir í samræmi við lög“. Í skýringum Stjórnlagaráðs er vísað til þess að lög fela í sér ýmsar takmarkanir á eignarétti, s.s. í skipulagslögum og lögum um mannvirki. Líta ber til þess að dómstólar hafa túlkað núverandi eignarréttarákvæði á þá lund að umræddar takmarkanir séu heimilar. Þrátt fyrir ummæli Stjórnlagaráðs má velta því upp hvort breytingin sé til þess fallin að skapa réttaróvissu að þessu leyti, en 2. mgr. ákvæðisins gæti leitt til þess að eignarréttarvernd stjórnarskrár verði veikari en nú er og verður að telja mikilvægt að skýrt sé hvað í því felst. Þá telur laganefnd að brottfall  2. mgr. núverandi eignaréttarákvæðis stjórnarskrár kalli á betri skýringar.

14. gr.
Hér er mælt fyrir um efnislegar breytingar á tjáningarfrelsisákvæði stjórnarskrár. Í fyrsta lagi verður að staldra við breytingu á orðalagi 2. mgr. þar sem „siðgæði“ og „allsherjarregla“ eru felld út en í stað kemur „öryggi“ og „heilsa“. Með því að fella út takmörkun á tjáningarfrelsi með vísan til siðgæðis er um verulega efnislega breytingu á ákvæðinu að ræða. Kann slík breyting t.d. að verða til þess að mikil réttaróvissa skapist um heimildir hins opinbera til að banna dreifingu á klámi. Hafa ber í huga í þessu sambandi að almenn hegningarlög mæla fyrir um bann á dreifingu á klámi og eru þar sérstaklega ströng viðurlög við dreifingu barnakláms. Ákvæðið í breyttri mynd gæti því skapað réttaróvissu hvað þetta varðar. Hér ber sérstaklega að hafa í huga að þó ákvæðið í breyttri mynd vísi til barna sérstaklega þá leiðir það af skýringum í greinagerð að verndin sem mælt er fyrir um sé sú að vernda börn fyrir efni. Bann við vörslu og dreifingu barnakláms miðar þó ekki eingöngu að því að vernda börn fyrir að móttaka slíkt efni heldur felur í sér þá almennu takmörkun á tjáningarfrelsi að lagt er bann við barnaklámi óháð því hver móttakandinn er. Þá verður ekki séð að orðið „öryggi“ sé skýrara en „allsherjarregla“. Verður því ekki fallist á það með Stjórnlagaráði að ákvæðið sé skýrara í breyttri mynd.
Í ákvæðinu er að finna nýja málsgrein þar sem mælt er fyrir um að óheimilt sé  að skerða aðgang að netinu og upplýsingatækni nema með úrlausn dómara og að uppfylltum sömu efnisskilyrðum og eiga við um skorður við tjáningarfrelsi. Málsgreinin þarfnast hið minnsta frekari skýringar. Í fyrsta lagi verður að hafa í huga að lagaumhverfi netþjónustu og upplýsingatækni tekur breytingum eftir því sem tækni fer fram og ný vandamál skjóta upp kollinum. Má hér vísa til þess að nú á dögum á sér stað mikil umræða bæði hér á landi og erlendis um heimildir til að takmarka aðgang að tilteknu efni á netinu s.s. klámi/barnaklámi. Hefur því verið velt upp hvort bjóða eigi upp á stillingar þar sem netþjónustukaupandi geti ekki nálgast klámefni á netinu án þess að grípa til sérstakra ráðstafana. Hefur því verið borið við að hér sé um mikilvægt tæki t.d. til verndar börnum að ræða. Þá er ólöglegt niðurhal á efni á netinu einnig sívaxandi vandamál. Hafa ber í huga í þessu sambandi að í frumvarpinu er einnig að finna nýmæli um einkaréttarlega vernd mannréttinda. Hér má því t.d. leiða að því líkur að réttaróvissa kunni að skapast um heimildir netþjónustufyrirtækja til að takmarka aðgang að þjónustu sinni vegna vanskila o.þ.h. Ákvæðið þarfnast því hið minnsta frekari skýringa.

15. gr.
Hér ber einkum að staldra við að ákvæðið stangast að einhverju leyti á við núgildandi upplýsingalög og kann því að leiða til réttaróvissu. T.d. er ekki fjallað um heimild til að undanþiggja gögn er varða viðskiptaleyndarmál eða samkeppnisstöðu fyrirtækja upplýsingarrétti, enda verður ekki litið svo á að orðalagið friðhelgi einkalífs nái til slíkra gagna. Í þessu skyni má t.d. benda á að gagnsæi að því er varðar áætlanir og önnur viðskiptaleyndarmál fyrirtækja kann að vera óæskilegt að samkeppnisrétti enda aukast þá líkur á þegjandi samhæfingu, þ.e. að fyrirtæki taki mið af fyrirætlunum keppinauta að því er varðar verð og þjónustu. Þá telur Laganefnd einnig rétt að staldra við þá skyldu sem ákvæðið felur í sér fyrir hið opinbera um að ávallt séu aðgengilegir listar yfir öll mál og gögn í fórum stjórnvalda en slík skylda gæti fortakslaus verið erfið í framkvæmd. Orðalags ákvæðisins er óskýrt, „öll gögn sem opinberir aðilar safna“ er annars vegar mjög víðtækt að því er varðar andlagið, þ.e. vísað til allra gagna, en hins vegar er ekki ljóst hvenær opinberir aðilar teljast safna gögnum og hvenær þeir búa yfir þeim af öðrum ástæðum.  Þá virðist óljóst hvaða gögn það geta verið sem opinberir aðilar „standa straum af“.  Ákvæðið þarfnast því frekari skýringa.

16. gr.
Að mati Laganefndar er óskýrt í hverju vernd blaðamanna, heimildarmanna og uppljóstrara eigi að felast en samkvæmt ákvæðinu ber að tryggja hana með lögum. Huga ber að því hvaða áhrif það kann að hafa að nafnleynd verður einungis rofin við meðferð sakamáls og samkvæmt dómsúrskurði. Óljóst er hvort það hafi t.d. í för með sér að byggt verði á upplýsingum uppljóstrara í einkamáli sem aftur getur haft áhrif á rétt manna til að bera mál undir dómstóla sem m.a. er varinn af 6. gr. MSE. Ákvæðið þarfnast frekari skýringa.

17. gr.
Samkvæmt skýringum Stjórnlagaráðs er ákvæðið að finnskri fyrirmynd. Laganefnd telur þó rétt að benda  á að gengið er lengra en í Finnlandi þar sem notast er við orðalagið „tryggja skal“ í stað „tryggja á með lögum“.  Í því felst jákvæð skylda sem lögð er á ríkið og óljóst hvernig henni skal náð fram þar sem andlagið sem skal tryggja er sérlega víðtækt.

18. gr.
Laganefnd telur rétt að vekja athygli á að í orðalaginu „Frelsi til að rækja trú eða sannfæringu skal einungis háð þeim takmörkunum, sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóð-félagi“, en með því er gengið skemur en t.d. er gert í samsvarandi ákvæði MSE, þ.e. 2. mgr. 9. gr., þar sem koma fram takmarkanir vegna almannaheilla, til verndar allsherjar¬¬reglu, heilsu manna eða siðgæði eða rétti og frelsi. Hér ber að hafa í huga hvort breytingin geri það að verkum að ummæli vissra trúarhópa um t.d. samkynhneigða og annars konar haturs¬áróður gæti þannig fallið undir og notið verndar trúfrelsisákvæðisins. Ákvæðið þarfnast frekari skýringa. 
 
20. gr.
Laganefnd telur rétt að skoðað verði nánar hvort sú breyting, sem mælt er fyrir um á félagafrelsis-ákvæði, kunni að fela í sér takmarkanir á möguleikum hins opinbera til að grípa til ráðstafana, t.d. gegn skipulögðum glæpasamtökum, þjóðernishreyfingum og öðrum félögum með tilgang sem telja má ólöglegan t.d. með vísan til alþjóðlegra skuldbindinga ríkisins, s.s. samnings Sameinuðu þjóðanna um afnám alls kynþáttamisréttis. 

21. gr.
Laganefnd veitir því athygli að orðalagið „með friðsömum hætti“  er fellt út úr ákvæðinu sem þó er að finna t.d. í fundafrelsisákvæði MSE. Með vísan til athugasemda um 20. gr., en sambærileg sjónarmið kunna að eiga við í þessu tilfelli, telur nefndin að ákvæðið þarfnist nánari skoðunar.
24. gr.
Laganefnd telur rétt að benda á að orðalagið „án endurgjalds“, sem er viðbót við núgildandi ákvæði. Hér er fyrst og fremst um pólitíska stefnumörkun að ræða sem Laganefnd tekur ekki afstöðu til, en þó er rétt að vekja athygli á því að ákvæðið gæti svo breytt leitt til víðtækari skyldna sveitarfélaga sem annast rekstur grunnskóla. Tildæmis má velta því upp hvort í menntun „án endurgjalds“ felist að sveitarfélög verði að láta nemendum í té bækur, skriffæri, tölvur og annað það sem notast er við í skólastarfi án endurgjalds. 

25. gr.
Laganefnd telur rétt að benda á að orðalagið „sanngjörn laun“, sem fram kemur í 25. gr. frumvarpsins, er afar matskennt og óljóst í hverju skylda ríkisins felst að þessu leyti umfram það sem nú er kveðið á um í lögum. Benda má t.d. á að samningsfrelsi ýmissa embættismanna er nú þegar takmarkað með lögum, sbr. 47/2006 um kjararáð. Sama á reyndar við um fleiri opinbera starfsmenn s.s. á sviði löggæslu og tollgæslu. Ákvæðið þarfnast frekari skýringa.

27. gr.
Lagt er til að felld verði brott heimild til að kveða á um að maður sé látin laus gegn tryggingu. Laganefnd telur að skýringar Stjórnlagaráðs á þessari breytingu séu ófullnægjandi. Hafa verður í huga að heimild til að láta mann lausan gegn tryggingu felur í sér ákveðið meðalhóf enda er það meginregla í sakamálaréttarfari að ávallt skuli beita vægari úrræðum sé þess kostur.

30. gr.
Laganefnd telur greinargerð með frumvarpinu ekki fela í sér viðhlítandi rök fyrir því að orðalagi ákvæðisins sé breytt enda er hér um grundvallarreglu í íslensku réttarfari að ræða.
32. gr.Hugtakið þjóðareign er ekki skýrt og hefur verið deilt um hvað það gæti þýtt, en það bendir t.d. til þess að umræddar eignir séu ekki í eigu ríkisins.  Því er ekki skýrt hvaða verðmæti er um að ræða sem gætu fallið undir ákvæði um menningarverðmæti, væntanlega eru eignir þeirrar tegundar sem nefnd¬ar eru og í einkaeigu undanskildar banni ákvæðisins en það er ekki fyllilega skýrt. Að sama skapi er bannað að afhenda verðmæti sem um ræðir til varanlegra afnota, en fortakslaust bann við því virðist t.d. geta komið í veg fyrir að menningarverðmæti geti verið afhent varanlega til safna.
Lagt er til að ákvæðið verði gert skýrara.

33. gr.
Í 2. mgr. ákvæðisins eru lagðar margvíslegar skyldur á ríkið, réttur á heilnæmu umhverfi o.fl.  Það er ekki ljóst hvað felst í þeim skyldum eða hvaða afleiðingar það hefur beri svo við t.d. að heilnæmt umhverfi teljist ekki vera fyrir hendi vegna svifryks. Telja verður óheppilegt að leggja svo margvís-legar skyldur á ríkið án þess að ljóst sé hvað í þeim felast.
Í 3. mgr. ákvæðisins er m.a. vikið að rétti náttúrunnar. Ekki er ljóst hvað telst til náttúrunnar né heldur hver réttur hennar er.  Það verður að teljast óheppilegt orðalag ákvæðisins sé svo óljóst.

34. gr.
Hugtakið þjóðareign, og eign þjóðarinnar, er notað þó það sé ekki skýrt og hafi verið umdeilt.  Í 2. ml. 1. mgr. kemur fram að enginn geti fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim , til eignar eða varan¬legra afnota.  „Enginn“ er það víðtækt að það tekur væntanlega til ríkisins þannig að eignarhald þjóðar¬auðlinda virðist óskilgreint samkvæmt frumvarpinu.  Þá er hugtakið „varanlegt“ ekki skilgreint og virðist bann við varanlegum afnotum hæglega geta komið í veg fyrir hvers kyns nýtingu auðlinda, t.d. gæti árs nytjaréttur talist varanlegur miðað við orðalag ákvæðisins.
Í 2. mgr. er skilgreint hluti þess sem telst til auðlinda í þjóðareign, eru þar nefnd náttúrugæði.  Miðað við orðalagið getur þarna verið um að ræða hvers kyns gæði, jafnvel sólarljós, andrúmsloft o.s.frv.  Svo víðtæk skilgreining þess sem getur talist til auðlinda í þjóðareign getur haft ófyrirséð áhrif, t.d. gæti verið hægt að takmarka nýtingu sólarljóss á Íslandi.  Ekki er ljóst hvort tilgangur ákvæðisins sé svo víðtækur en orðalagið verður að teljast varhugavert.
Í 3. mgr. eru settar takmarkanir við nýtingu auðlinda með þeim hætti að nýting þeirra verði með sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.  Ákvæði sem þetta takmarkar það hvernig löggjafinn getur kveðið á um nýtingu auðlinda.  Laganefnd er ekki ljóst hve langt sú takmörkun nær en bendir á að ákvæðið virðist hæglega geta leitt til óvissu og gildi laga.

35. gr.
Í 2. mgr. er almenningi tryggður heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila.  Það er ekki ljóst hvers kyns úrskurða almenningur getur leitað í þessu sambandi. Ákvæðið virðist hins vegar gera það að verkum að hver og einn, sem tilheyrir almenningi, geti átt aðild að hverju og einu máli sem hefur áhrif á umhverfi og náttúru. Það er ófyrirséð hvaða áhrif svo víðtæk aðild getur haft, en jafnframt mögulegt að varla verði hægt að reka slík mál sökum þess fjölda sem hefur aðild að þeim.

71. gr.
Mannréttindakafli núverandi stjórnarskrár hefur að geyma ákvæði um skatta og inniheldur það ákvæði m.a. mikilvæga vernd almennings gegn afturvirkri eignarskerðingu í formi skatta og vernd gegn því að stjórnvöld geti lagt á skatta án lagaheimildar. Um er að ræða vernd nátengda eignar-vernd, en í frumvarpinu er lagt til að sú vernd, sem ákvæðið kveður á um, sé færð úr mannréttinda-kafla stjórnarskrárinnar. Telja verður varhugavert að færa ákvæði sem kveða á um slík grundvallar-réttindi almennings úr mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Skýringu skortir á tillagðri breytingu en hún virðist til þess fallinn að draga úr vernd almennings að þessu leyti.

III. Dómstólar
98. gr.
Ákvæðið felur í sér orðalagsbreytingar þar sem „verður eigi ákveðið nema með lögum“ er skipt út fyrir „skal ákveðin með lögum“. Telja verður að fyrra orðalag sé afdráttarlausara og skjóti betri stoðum undir sjálfstæði dómstóla.

99. gr.
Laganefnd telur rétt að benda á að í skýringum Stjórnlagaráðs er vísað til þess að löggjafinn hafi verulegt mat um sjálfstæði dómstóla sem telja verður óheppilegt hið minnsta. Að mati Laganefndar verður að taka allan vafa af um sjálfstæði dómstóla.

100. gr.
Laganefnd telur orðalagið „stjórnskipulegt gildi laga“ skýrara en „hvort lög samrýmist stjórnarskrá“. Hér ber einnig að hafa í huga að fyrra orðalagið tekur einnig til stjórnskipulegrar venju.

101. gr.
Laganefnd telur nokkuð sérstakt að lagt sé til að Félagsdómur, einn sérdómstóla, skuli njóta verndar stjórnarskrár. Ákvæðið stangast að sumu leyti á við 98. gr., þar sem að löggjafanum er veitt vald til þess að ákveða með lögum skipan dómstóla. Þarna er tekið fram fyrir hendurnar á löggjafanum og mælt fyrir um að einungis sé heimilt að halda úti einum sérdómstól sem að leysi endanlega úr ágreiningi, sem er Félagsdómur. Ekki verður séð hvaða nauðsyn er á því að mæla sérstaklega fyrir um Félagsdóm í frumvarpinu eða þá að hann verði eina heimilaða undantekningin frá hefðbundinni dómstólaskipan. Um leið verður ekki séð að sérstök nauðsyn sé á því að löggjafanum verði gert óheimilt að stofnsetja annan sérdómstól, aftur með skírskotun til tillögu 98. gr. Að því gefnu að 2. mgr. verði felld út, en talið verður nauðsynlegt að halda ákvæði 1. mgr. um Hæstarétt inni, er rétt að bætt verði inn tilvísun til „almennra dómstóla“ í lok þeirrar málsgreinar þannig að tekið sé fram að Hæstiréttur  kveði upp endanlega dóma í málum fyrir almennum dómstólum.

102. gr.
Hér er um tvær verulegar efnisbreytingar að ræða, annars vegar að felld er brott málsgrein sem kemur í veg fyrir að dómarar verði fluttir til í embætti gegn vilja þeirra og hins vegar að felld er brott heimild hæstaréttardómara til að láta af embætti 65 ára án þess að missa neins af launum sínum, en hvort tveggja eru reglur sem er að finna í 61. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki er að finna efnislegar skýringar á þessum breytingum í athugasemdum með frumvarpinu, en báðar eru til þess fallnar að draga úr sjálfstæði dómara.

104. gr.
Laganefnd telur óheppilegt að ákvæði um skipan ákæruvaldsins sé fundinn staður í kafla um dómsvaldið, sbr. meginsjónarmið um þrískiptingu ríkisvaldsins.
 
IV. Ýmis ákvæði
96. gr.
Í þessari grein er fjallað um skipun embættismanna en þar undir falla dómarar og telur Laganefnd því ástæðu til að fjalla nánar um það.  Ákvæði um embættismenn og skipun þeirra er nú þegar að finna í lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá er mælt fyrir um í einstökum lögum og reglum um aðferðir við skipun í einstök embætti. Telja verður að hér sé mælt fyrir um atriði sem að eiga mun fremur heima í almennri löggjöf en í stjórnarskrá, rétt eins og nú er gert.
Í 3. mgr. segir að þegar ráðherra skipi í embætti dómara og ríkissaksóknara skuli skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Í 4. mgr. er svo kveðið á um að „sjálfstæð nefnd“ skuli meta hæfni umsækjenda um „önnur æðstu embætti“. Í dag metur nefnd hæfni umsækjenda um embætti Hæstaréttardómara, en í 3. mgr. tillagna Stjórnskipunarráðs er ekki gert ráð fyrir að slík nefnd (eða „sjálfstæða nefndin“ í 4. mgr.) meti hæfni umsækjenda um embætti dómara við Hæstarétt. Í VI. kafla (Dómsvald) er heldur ekki gert ráð fyrir að nefnd meti hæfni umsækjenda um embætti dómara við Hæstarétt (eða héraðsdóm).
Í 4. mgr. segir að ráðherra skipar í „önnur æðstu embætti, eins og þau eru skilgreind í lögum...“. Embættismenn eru skilgreindir í 22. gr. starfsmannalaga, en af orðalaginu „æðstu embætti“ má daraga þá ályktun að hér sé átt við þrengri hóp embætta en kemur fram í 22. gr. starfsmannalaga. Í athugasemdum Stjórnlagaráðs segir eingöngu að starf nefndarinnar „gæti t.d.“ tekið til tiltekinna embætta, sbr. 22. gr. starfsmannalaganna, en gert sé ráð fyrir að löggjafinn taki afstöðu til þessa atriðis. Þrátt fyrir að fallast megi á að erfitt sé, og e.t.v. ógerlegt, að tiltaka þann hóp sem þarna fellur undir, þá opnar ákvæðið á að Alþingi gefi hugtakinu þrönga merkingu þannig að stjórnvöld þurfi ekki að bera umsækjendur undir hæfnismat hinnar „sjálfstæðu nefndar“.
Í 4. mgr. segir jafnframt að „sjálfstæð nefnd“ (sem er reyndar kölluð „ráðningarnefnd“ í athuga-semdum með 96. gr.) geri tillögu um hæfustu umsækjendurna. Laganefnd veltir því upp hvort þetta orðalag merki að nefndin verði ávallt að telja fleiri en einn hæfasta í hvert embætti og geti t.a.m. ekki raðað umsækjendum í röð eftir hæfni. Þess fyrir utan telur Laganefnd ákveðna annmarka á skipun einnar nefndar fyrir öll „æðstu embætti“ – enda má gera því skóna að ákveðna sérfræðiþekkingu þurfi til að meta hæfni umsækjenda í tiltekin störf, en alls óvíst er hvort ein og sama nefndin hafi að bera þá sérfræðiþekkingu sem til þarf.

113. gr. – stjórnarskrárbreytingar.
Í þessari grein er mælt fyrir um að frumvarp til breytinga á stjórnarskrá skuli borið undir þjóðaratkvæði ef Alþingi samþykkir frumvarpið. Gjalda ber varhug við því að farin sé sú leið við stjórnarskrárbreytingar að bera þær undir þjóðaratkvæði þegar af þeirri ástæðu að synjun á frumvarpi í þjóðaratkvæðagreiðslu mun leiða til mikillar óvissu um það hvort að frumvarpi sé synjað í heild eða einungis að hluta. Þannig má hugsa sér að með einu frumvarpi sé gerð tillaga um 10 mismunandi breytingar á stjórnarskrá. Synjun á staðfestingu frumvarps í þjóðaratkvæði getur skapað algjöra óvissu um hvort  þjóðaratkvæðagreiðslan þýði í reynd að þjóðarvilji sé um að hafna öllum breytingunum 10 eða einungis hluta þeirra. Getur eðli máls samkvæmt skapast verulegt óhagræði af slíku fyrirkomulagi.

Í 2. mgr. er gerð ráð fyrir undatekningu á þessu, enda samþykki 5/6 hlutar Alþingis að frumvarpið gildi og þjóðaratkvæðagreiðsla fari ekki fram. Ekki verður ráðið hvaðan þetta hlutfallslega viðmið er komið.

V. Samantekt
Eins og ráða má að framansögðu telur Laganefnd að frumvarpið þarfnist þónokkurrar endurskoðunar við. Laganefnd getur því ekki mælt með því að tillögur Stjórnlagaráðs verði samþykktar í óbreyttri mynd.